供电、售电和用电三方供电关系下 —市场需要什么样的供电监管


      传统的供电关系是供电和用电双方。新一轮电力体制改革启动后,已经演变为供电、售电和用电三方。售电公司与用户签订售电合同,委托供电企业将电力输配到用户,其中涉及到“售电-供电”、“供电-用电”、“售电-用电”等多种供电权利和义务的关系。

      修订工作的挑战性

      在讨论供电监管办法修订前,梳理一下当前国内电力有关法规是十分必要的。首先,是1996年颁布《电力法》(2015年修正)。然后分两条线,一条是供用电规则,一条是监管规则,二者之间相辅相成。第一条线,根据电力法,1996年国务院令第196号颁布《电力供应与使用条例》(2016年修正),同年电力工业部令第8号颁布《供电营业规则》。第二条线是上一轮电力体制改革,基于新成立了电力监管部门,2005年国务院令第432号颁布《电力监管条例》,2009年国家电力监管委员会令第27号颁布《供电监管办法》。

      2015年,中央印发中发9号文件,按照“放开两头、管住中间”的体制架构启动了新一轮电力体制改革。很显然,基于9号文件的精神修订《供电监管办法》是本次修订工作最重要的遵循。但另一方面,《电力监管条例》没有相应修订,供用电规则相关的法规也没有与时俱进。更重要的是,电力法也与9号文件所处的时代背景截然不同。在这样一个大背景下,要做好《供电监管办法》修订工作,确实是一项非常具有挑战性的工作。

      明确供电的定义

      传统的“供电”含义是指“将电能通过输配电装置安全、可靠、连续、合格的销售给广大电力客户,满足广大客户经济建设和生活用电的需要。供电机构有供电局和供电公司等”。这个概念既有“输配”也有“销售”的环节。新一轮电力体制改革启动后,明确提出了电网企业定位调整,出现了售电主体,“供电”的定义需要进行更新明确,究竟供电是既有 “输配”也有“销售”,还是只是“输配”。这本应是供用电规则那条线应该明确的概念,但鉴于目前这方面法规没有启动修订工作,建议结合新一轮电力体制改革的形势,对“供电”给出符合电力市场发展的明确定义。

      确定监管对象的构成

      传统的供电关系是供电和用电双方。新一轮电力体制改革启动后,已经演变为供电、售电和用电三方。售电公司与用户签订售电合同,委托供电企业将电力输配到用户,其中涉及到“售电-供电”、“供电-用电”、“售电-用电”等多种供电权利和义务的关系。本办法监管的对象,应该有条款予以明确。

      征求意见稿第一条明确,“保护电力使用者的合法权益和社会公共利益”。征求意见稿第四条,供电企业定义是指各类电网企业,而未涉及售电公司。建议本办法专门列一条款明确供电监管办法涉及的各个主体,供电、售电、用电。

      基于产权确定供用电关系

      由于特有的历史沿革,我国电力行业管理是从政企合一逐步实现政企分开,我们仍然习惯把供电主体赋予管理用电主体的职能,或者是政府管理用电主体倚重的一个角色,而把用 电主体置于被管理的位置。而在市场经济环境下,供用电以及售电各方的权利义务应该是平等的。此次修订《供电监管办法》,建议明确供电、售电和用电之间平等的关系。应该以产权为界,基于市场平等交换的原则,理清各方权利和义务。在清晰的产权关系的基础上,处理好交易关系、调度关系、安全关系等等。

      基于产权关系上,供电主体的责任也应该是有限度的。征求意见稿第九条要求供电主体加强用电主体安全供电管理,如果是基于供电主体自有产权的无可厚非,如果是涉及用电主体产权的用电设施则不合适,这是用电主体自己的责任和义务,至于用电主体能不能做好,不能是越俎代庖的理由。如果要采取监管也应该是监管部门职责,不能再赋予供电主体政府职能。应该通过监管办法修订,彻底剥离供电主体的政府职能。尤其是是否因为安全关系,供电主体就可以介入用电主体,接管其用电设施的部分功能和权益,应该慎重考虑。如果是基于紧急情况需要让渡部分权益,必须得到严格的监 管,防止有垄断力的供电主体滥用。

      另一方面,当用电方、售电损害供电方的利益时,也应有明确的监管条款。征求意见稿第四条“供电企业依法经营,其合法权益受法律保护”,建议将该理念与征求意见稿第一条整合,并在后续条款中具体化。

      对供电主体垄断力的监管

      我们已经深刻认识到,供电主体的垄断力,已经严重阻碍了电力市场发展,尤其是电网无歧视公平开放,以及用户自主选择的权益。《供电监管办法》修订稿对垄断力的约束考虑的还远远不够。应明确对供电主体采取非对称监管,并拟定具体条款。

      征求意见稿第七条,“供电企业……可以拒绝不符合规定的用电设施接入电网”,直接授予了供电主体裁量权。供电主体具有自然垄断属性,对用电主体而言,本身就具备信息、技术等不对称,应该加以不对称监管,否则供电主体或者关联方极易通过垄断获得不当利益。建议将此条修改为,“确实不符合条件需要拒绝的,应报监管机构备案并在供电主体网站和监管机构网站公开”。另外,用电主体不合格的用电特性,供电企业可以要求用户消除,或拒绝接入或供电,供电主体是否可以对用电主体进行经济处罚,值得商榷。究竟 应不应该赋予处罚权,处罚收入是否应该作为供电主体收入等等。

      征求意见稿第九条,“用电设施存在严重威胁电力系统安全运行和现场作业人身安全的隐患,用户拒不治理的,供电企业可以按照国家有关规定对该用户中止供电”,同样需要加强监管,理由同征求意见稿第七条。

      征求意见稿第十一条,供电主体为用户办理“供电方案”、 “受电工程设计审核”、“受电工程验收”等环节,出于供电安全等理由,均给予供电主体裁量权,但监管部门很难监管其公正性,不利于保护用电主体的利益。一方面,应明确允许和鼓励第三方专业机构代理代办相关业务,让专业第三方机构为用电主体提供服务,增强监管机构了解客观信息的渠道。另一方面,应该加强供电主体信息公开,让用电主体及时客观获得相关信息,同时加强监管机构监管力度和仲裁力量。在基于第三方机构和信息充分公开的情况下,是完全可以判断用电主体受电工程是否符合供电安全要求的,是否要继续保留电网这个裁量权,应该充分进行讨论,必要时进行听证。

      监管办法和供用电规则的关系

      电网具有自然垄断属性,其提供的供电等服务涉及经济社会发展广泛的公共利益,必须受到有效监管。政府对电网的监管分为社会性监管和经济性监管两部分,前者主要涉及环境、健康和安全等,后者的主要内容包括:准入退出、投资、服务质量和价格监管等。

      从有利于修订办法尽快出台,促进当前电力体制改革,尤其是增量配网改革、售电侧改革试点等工作的推进,建议本监管办法主要集中在供电服务的服务质量、垄断力监管等狭义的监管范畴,暂时不涉及供电成本等经济性监管内容。

      供用电规则对供电质量等各方面的供电服务有明确的指标和技术要求。监管办法应该是基于供用电规则建立起来的监管。建议在修订稿中明确两者之间的关系。如此,是否有必要在监管办法中制定具体指标。

      如果确需制定,一是建议都给予明确,而不是有的明确,有的是从有关规定,出现政策嵌套,不利于用电主体维护自身利益,也不利于监管办法传达的效率。还有比如城市区域、农村区域,如何区分确定没有明确。二是确定具体指标和技术要求时,应充分征求地方能源管理部门意见,毕竟标准的高低直接关系到投资,进而影响当地输配电价水平。三是中央和地方部门的监管协同除了要明确被监管的“供电-售电-用电”三者的关系,监管办法还应该清晰体现“监管机构-派出机构-地方能源管理部门”三者之间的关系,尤其是要有利于监管派出机构和地方能源管理部门协同做好供电发展和供电监管工作,形成合力避免各自为政出现监管空档。

      供电服务的好坏,直接关系到地方经济社会发展。根据《供电监管办法》征求意见稿,地方能源管理部门对供电服务没有任何管理手段,建议监管办法明确有效机制促进协同,赋予地方能源管理部门相应的监管职责和权利,并理清中央和地方监管的分工。

      政府监管供电主体的目的,一方面是约束其垄断力,保护用电主体的合法权益,另一方面是规范电网合理投资规模,促进降低电网投资成本、提高电网投资利用效率,最终合理降低输配电价水平。为此,需要建立“规划、投资、建设、营运和价格”的激励性电网闭环监管机制,将供电服务水平直接与其投资回报水平挂钩。

      监管派出机构不是地方政府组成部门,根据征求意见稿的条款,其职能设置是对国家能源局负责,和地方能源管理部门缺少有效的工作协同,监管派出机构是否能够实现及时、全面的供电监管,征求意见稿缺少相关的制度保障。换句话说,当前的地方供电监管机构设置,不能适应地方经济社会发展对供电管理的需要。如何协同好投资、价格、监管几个部门的关系十分重要。目前,各地都将价格部门并入发展改革 部门,能源局也是地方发展改革部门内设局,建议对监管机构设置做出调整,可以考虑属地化,也可以合署办公,共同 构建对供电主体的闭环监管。

      个别条款的修改意见

      征求意见稿第四条,对于没有取得电力业务许可证的区域,是否监管,如何监管,应该予以明确。历史形成的一些遗留问题,诸如小水电供电区域,需要有规范管理的解决方案,建议条款中给予明确。对于确实达不到标准的供电区域,如何依法取消其供电资格,也应该完善相关条款。

      征求意见稿第八条要求“供电企业应当于每年3月31日前将上一年度设置电压监测点的情况报送所在地派出机构”。信息化发展程度对政府监管水平提高密不可分。建议监管办法明确必须建立实时数据接入监管系统。同时,地方能源管理部门应该有权获取相关信息。

      征求意见稿第十二条,用户受电工程的定义是用户出资建设的,此条和新一轮电力体制改革启动后的现实存在出入。放开配电业务后,用户受电工程完全可以其他主体来投资。即使不搞电改,用户受电工程事实上也可以其他主体来投资。另外,市场主体为用电主体提供服务,代办各种业务,包括供电主体在内的相关各方的权利和责任,建议在办法修订中明确。

      征求意见稿第十五条,电网企业回复投诉10个工作日太长,现在政府回复信访件为5个工作日。同时,为了约束垄断属性的供电主体,所有投诉及其处理,应该通过监管系统实时向监管部门报备,不涉密的应予以公开。

      本文刊载于《中国电力企业管理》2018年10期,作者系重庆市能源局电力处处长

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